Stellt die Bauaufsichtsbehörde fest, dass ein Gebäude ohne Genehmigung errichtet oder abweichend von der Genehmigung genutzt wird, kann sie einschreiten. Die Folgen reichen vom Baustopp über das Verbot, Räume zu nutzen, bis zur Anordnung, ein Gebäude abzureißen. Solche Verfügungen sind häufig sofort vollziehbar und mit einer Zwangsgeldandrohung verbunden. Betroffene müssen deshalb schnell und mit Blick auf die kurzen Fristen reagieren. Die folgenden Ausführungen orientieren sich an der Niedersächsischen Bauordnung (NBauO). Die Eingriffsbefugnisse der anderen Landesbauordnungen sind ähnlich aufgebaut, unterscheiden sich aber in Details und Paragrafenzählung.
Die Eingriffsbefugnis des § 79 NBauO
Widersprechen bauliche Anlagen, Grundstücke, Bauprodukte oder Baumaßnahmen dem öffentlichen Baurecht oder ist dies zu besorgen, kann die Bauaufsichtsbehörde nach § 79 Abs. 1 Satz 1 NBauO nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen anordnen, die zur Herstellung oder Sicherung rechtmäßiger Zustände erforderlich sind. § 79 Abs. 1 Satz 2 NBauO nennt beispielhaft die Einstellung rechtswidriger Arbeiten (Nr. 1), die Beseitigung von Anlagen oder Teilen von Anlagen (Nr. 4) und die Untersagung der Benutzung, insbesondere die Erklärung von Wohnungen für unbewohnbar (Nr. 5). Zur Durchsetzung kann die Behörde nach § 79 Abs. 2 NBauO Anlagen und Baustellen versiegeln sowie Geräte und Maschinen sicherstellen.
Formelle und materielle Illegalität
Formell illegal ist eine Anlage, die ohne erforderliche Baugenehmigung oder abweichend von ihr errichtet oder genutzt wird. Materiell illegal ist sie, wenn sie auch inhaltlich gegen öffentliches Baurecht verstößt, also nicht genehmigungsfähig ist. Diese Unterscheidung bestimmt, welche Maßnahme zulässig ist.
Für die Baueinstellung und die Nutzungsuntersagung genügt nach ständiger Rechtsprechung grundsätzlich die formelle Illegalität. Das Genehmigungsverfahren soll nicht dadurch umgangen werden, dass zunächst Tatsachen geschaffen werden. Etwas anderes gilt regelmäßig nur, wenn das Vorhaben offensichtlich genehmigungsfähig ist. Eine Beseitigungsanordnung greift dagegen endgültig in die Substanz ein. Sie setzt deshalb voraus, dass die Anlage formell und materiell rechtswidrig ist und rechtmäßige Zustände nicht auf andere Weise, etwa durch eine nachträgliche Genehmigung, hergestellt werden können.
Baueinstellung, Nutzungsuntersagung und Beseitigungsanordnung
Baueinstellung: Sie stoppt laufende Arbeiten und wird meist sofort vor Ort ausgesprochen und schriftlich bestätigt. Wer trotz Baueinstellung weiterbaut, riskiert die Versiegelung nach § 79 Abs. 2 NBauO; zudem kann ein Bußgeldverfahren drohen.
Nutzungsuntersagung: Sie verbietet, eine Anlage oder einzelne Räume in bestimmter Weise zu nutzen, etwa als Wohnung, Ferienwohnung oder Gaststätte. Typisch sind Fälle einer ungenehmigten Nutzungsänderung. Bei bewohnten Räumen verlangt die Verhältnismäßigkeit regelmäßig eine angemessene Räumungsfrist.
Beseitigungsanordnung: Sie verpflichtet zum Abbruch der Anlage oder eines Teils. Wegen der Schwere des Eingriffs ist hier eine besonders sorgfältige Prüfung der Verhältnismäßigkeit erforderlich. Der Abbruch kann sich auf rechtswidrige Teile beschränken, wenn der Rest selbständig rechtmäßig bestehen kann. Für nicht genutzte, verfallende Anlagen enthält § 79 Abs. 3 NBauO eine eigene Befugnis.
Ermessen, Verhältnismäßigkeit, Gleichbehandlung und Duldung
Die Behörde muss ihr Ermessen fehlerfrei ausüben. Bei formell und materiell rechtswidrigen Anlagen ist das Einschreiten regelmäßig intendiert. Gleichwohl muss die Maßnahme geeignet, erforderlich und angemessen sein. Ein milderes Mittel, etwa der Rückbau einzelner Teile, geht vor.
Aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG folgt, dass die Behörde vergleichbare Fälle nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln darf. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht nicht. Die Behörde muss jedoch ein nachvollziehbares Konzept verfolgen, wenn sie in einem Gebiet mit vielen gleichartigen Verstößen nur gegen einzelne vorgeht.
Langjähriges Nichteinschreiten allein begründet keinen Vertrauensschutz. Die Befugnis zum Einschreiten verjährt nicht. Anders kann es liegen, wenn die Behörde eine Anlage in Kenntnis der Rechtswidrigkeit aktiv geduldet hat, insbesondere durch eine schriftliche Duldungserklärung. Eine solche Duldung ist auszulegen und schützt regelmäßig nur in dem erklärten Umfang.
Anhörung, sofortige Vollziehung und Eilrechtsschutz
Vor dem Erlass einer belastenden Verfügung ist der Betroffene nach § 28 VwVfG in Verbindung mit dem Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetz anzuhören. § 79 Abs. 4 NBauO bestimmt zusätzlich, dass die Behörde die Angelegenheit vor Anordnungen nach den Absätzen 1 und 3 mit den Betroffenen erörtern soll, soweit die Umstände kein sofortiges Einschreiten erfordern. Die Anhörung ist die erste Gelegenheit, Genehmigungsfähigkeit, Bestandsschutz oder eine Duldung darzulegen.
Gegen die Verfügung ist in Niedersachsen zunächst Widerspruch einzulegen, weil das Vorverfahren in Bausachen nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a NJG weiterhin stattfindet. In anderen Ländern ist je nach Bundesland unterschiedlich direkt Klage zu erheben. Widerspruch und Klage haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Die Behörde ordnet aber häufig die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO an und muss das besondere Vollzugsinteresse nach § 80 Abs. 3 VwGO schriftlich begründen. Bei Beseitigungsanordnungen ist die sofortige Vollziehung nur ausnahmsweise gerechtfertigt, weil der Abriss vollendete Tatsachen schafft.
Gegen die sofortige Vollziehung kann beim Verwaltungsgericht beantragt werden, die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO wiederherzustellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Klage zulässig. Das Gericht prüft summarisch die Erfolgsaussichten und wägt die Interessen ab.
Zwangsgeld, Störerauswahl und nachträgliche Legalisierung
Bauaufsichtliche Verfügungen werden in Niedersachsen nach dem Niedersächsischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz vollstreckt, das insoweit auf die Zwangsmittel des Niedersächsischen Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (NPOG) verweist. Das wichtigste Zwangsmittel ist das Zwangsgeld nach § 67 NPOG; es ist vorher schriftlich anzudrohen und kann bei fortgesetztem Verstoß wiederholt festgesetzt werden. Daneben kommen Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang in Betracht. Die Kosten einer Ersatzvornahme schuldet nach § 79 Abs. 5 NBauO der Grundstückseigentümer; sie ruhen als öffentliche Last auf dem Grundstück.
Adressaten sind nach § 79 Abs. 1 Satz 3 NBauO die nach den §§ 52 bis 56 NBauO verantwortlichen Personen, also insbesondere Bauherr, Eigentümer und Nutzungsberechtigte. Unter mehreren Verantwortlichen muss die Behörde ermessensfehlerfrei auswählen. Richtet sich eine Beseitigungsanordnung an den Eigentümer, während Mieter die Anlage nutzen, ist zusätzlich eine Duldungsverfügung gegen diese erforderlich. Nach § 79 Abs. 1 Satz 5 NBauO wirken die Anordnungen auch gegenüber Rechtsnachfolgern. Wer ein Grundstück kauft, übernimmt also eine bestehende Abrissverfügung.
Ist die Anlage materiell rechtmäßig oder lässt sie sich durch Änderungen genehmigungsfähig machen, ist ein nachträglicher Bauantrag oft der beste Weg. Zum Verfahren siehe Baugenehmigung: Ablauf und Rechtsschutz. Ein laufendes Genehmigungsverfahren hindert die Behörde allerdings nicht automatisch an der Vollstreckung.
Häufige Fragen
Darf die Behörde die Nutzung untersagen, obwohl mein Vorhaben genehmigungsfähig wäre?
Grundsätzlich ja, denn für eine Nutzungsuntersagung genügt regelmäßig die formelle Illegalität, also das Fehlen der erforderlichen Genehmigung. Anders kann es liegen, wenn die Genehmigungsfähigkeit offensichtlich ist.
Wann darf eine Abrissverfügung ergehen?
Eine Beseitigungsanordnung nach § 79 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 NBauO setzt voraus, dass die Anlage formell und materiell rechtswidrig ist und rechtmäßige Zustände nicht auf andere Weise, etwa durch eine Genehmigung oder einen Teilrückbau, hergestellt werden können.
Schützt mich, dass die Behörde jahrelang nichts unternommen hat?
In der Regel nicht. Bloßes Nichteinschreiten begründet keinen Vertrauensschutz. Schutz kann eine ausdrückliche, in Kenntnis der Rechtswidrigkeit erklärte Duldung bieten, jedoch nur in ihrem Umfang.
Was kann ich gegen eine sofort vollziehbare Verfügung tun?
In Niedersachsen ist Widerspruch einzulegen und zugleich beim Verwaltungsgericht ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu stellen. Der Antrag ist schon vor einer Klage zulässig.
Gilt eine Abrissverfügung auch für den Käufer des Grundstücks?
Ja. Nach § 79 Abs. 1 Satz 5 NBauO gelten Anordnungen der Bauaufsichtsbehörde auch gegenüber den Rechtsnachfolgern der Adressaten. Vor einem Kauf sollte daher bei der Bauaufsicht nach offenen Verfügungen gefragt werden.
So unterstützen wir Sie: Wir vertreten Eigentümer, Bauherren und Nutzer im Anhörungs-, Widerspruchs- und Klageverfahren gegen Baueinstellungen, Nutzungsuntersagungen und Beseitigungsanordnungen und stellen kurzfristig Eilanträge. Parallel prüfen wir, ob sich die Anlage durch einen nachträglichen Bauantrag oder Änderungen legalisieren lässt, und verhandeln mit der Behörde über Fristen und Teillösungen.