Ein Gebäude wird nicht nur durch Bauarbeiten rechtlich verändert. Wer ein Ladenlokal in eine Gaststätte umwandelt, eine Wohnung als Ferienwohnung vermietet oder eine ehemalige Scheune zu Wohnzwecken ausbaut, ändert die Nutzung einer baulichen Anlage. Das kann eine neue Baugenehmigung erfordern, auch wenn baulich kaum etwas geschieht. Umgekehrt genießt eine rechtmäßig ausgeübte Nutzung Bestandsschutz, der allerdings Grenzen hat. Die folgenden Ausführungen orientieren sich an der Niedersächsischen Bauordnung (NBauO). Die Bauordnungen der anderen Länder regeln Verfahrensfreiheit und Anforderungen teils abweichend. Einen Überblick über das Rechtsgebiet gibt unsere Seite Was gehört zum Bauordnungsrecht?
Was ist eine Nutzungsänderung?
Jede genehmigte Nutzung hat eine gewisse Variationsbreite. Nicht jede Veränderung im Betrieb ist deshalb eine Nutzungsänderung im Rechtssinn. Eine Nutzungsänderung liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn die neue Nutzung die Variationsbreite der bisherigen überschreitet und für sie andere bauplanungs- oder bauordnungsrechtliche Anforderungen in Betracht kommen, sodass sich die Frage der Genehmigungsfähigkeit neu stellt (grundlegend BVerwG, Urteil vom 18.05.1990 – 4 C 49.89). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat dies etwa für die Umstellung einer Pizzeria auf einen Schwerpunkt im Lieferdienst angenommen, weil damit eine andere Lärmbelastung verbunden ist (VGH München, Beschluss vom 19.04.2023 – 9 ZB 22.1495).
Maßgeblich ist stets der Inhalt der vorhandenen Baugenehmigung. Wer eine Nutzungsänderung plant, sollte daher zunächst die Genehmigungsakte einsehen und prüfen, welche Nutzung genau zugelassen ist. Nach § 59 Abs. 1 NBauO bedürfen Baumaßnahmen, zu denen auch die Nutzungsänderung gehört, grundsätzlich der Baugenehmigung.
Verfahrensfreie und genehmigungsfreie Nutzungsänderungen in Niedersachsen
Verfahrensfrei ist eine Nutzungsänderung nach § 60 Abs. 2 Nr. 1 NBauO, wenn das städtebauliche Planungsrecht keine anderen und das Bauordnungsrecht keine weitergehenden Anforderungen an die neue Nutzung stellt, oder wenn die Errichtung der Anlage selbst nach dem Anhang zur NBauO verfahrensfrei wäre. Ausdrücklich verfahrensfrei sind außerdem die Umnutzung von Dachgeschossräumen eines Wohngebäudes mit nur einer Wohnung zu Aufenthaltsräumen dieser Wohnung (Nr. 2) sowie die Umnutzung von Räumen in Wohngebäuden zu Bädern oder Toiletten (Nr. 3). Verfahrensfrei heißt nicht rechtsfrei: Nach § 59 Abs. 3 NBauO muss auch eine verfahrensfreie Maßnahme das öffentliche Baurecht einhalten.
Daneben kann eine Nutzungsänderung nach § 62 Abs. 1 Satz 2 NBauO genehmigungsfrei sein, wenn die Anlage danach etwa ein Wohngebäude in einem durch Bebauungsplan festgesetzten Wohngebiet ist und die Voraussetzungen des § 62 Abs. 2 NBauO vorliegen. Das Vorhaben ist dann im Mitteilungsverfahren nach § 62 Abs. 3 NBauO der Bauaufsichtsbehörde mitzuteilen.
Für das Bauen im Bestand enthält § 85a NBauO seit der Novelle 2024 Erleichterungen. Wird ein bestehendes Gebäude durch Aufstockung, Umbau oder Ausbau oder in seiner Nutzung geändert, müssen die betroffenen Bauteile nur die Grundanforderungen des § 3 Abs. 1 NBauO erfüllen; Standsicherheit und Brandschutz müssen gewährleistet sein. Die konkretisierenden Technischen Baubestimmungen müssen für diese Bauteile nicht eingehalten werden. Ausgenommen sind unter anderem Anbauten sowie Hochhäuser und Sonderbauten (§ 85a Abs. 2 NBauO). Für solche Maßnahmen ist nach § 85a Abs. 5 NBauO grundsätzlich das Mitteilungsverfahren nach § 62 Abs. 3 NBauO durchzuführen; § 62 Abs. 1a NBauO stellt sie unter den Voraussetzungen des § 62 Abs. 2 NBauO von der Genehmigungspflicht frei, ausdrücklich auch den Dachgeschossausbau zu Wohnzwecken. Mehr zu den Änderungen finden Sie auf unserer Seite zur NBauO-Novelle.
Planungsrechtliche Prüfung nach §§ 29, 34 und 35 BauGB
Nach § 29 Abs. 1 BauGB gelten die §§ 30 bis 37 BauGB auch für Vorhaben, die die Nutzungsänderung baulicher Anlagen zum Inhalt haben. Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans entscheidet die festgesetzte Art der baulichen Nutzung. Im unbeplanten Innenbereich muss sich die neue Nutzung nach § 34 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. § 34 Abs. 3a Satz 1 Nr. 1 Buchst. c BauGB erlaubt im Einzelfall ein Abweichen vom Erfordernis des Einfügens, wenn eine zulässigerweise errichtete bauliche Anlage zu Wohnzwecken umgenutzt wird, die Abweichung städtebaulich vertretbar und auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Zu weiteren Erleichterungen für den Wohnungsbau siehe unsere Seite zum Bau-Turbo.
Im Außenbereich ist eine Nutzungsänderung regelmäßig ein sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB. § 35 Abs. 4 BauGB begünstigt bestimmte dieser Vorhaben (teilprivilegierte Vorhaben): Ihnen kann nicht entgegengehalten werden, dass sie dem Flächennutzungsplan widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder eine Splittersiedlung befürchten lassen. Für die Umnutzung ehemals landwirtschaftlicher Gebäude verlangt § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB unter anderem, dass die äußere Gestalt im Wesentlichen gewahrt bleibt, die Aufgabe der bisherigen Nutzung nicht länger als sieben Jahre zurückliegt, das Gebäude vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet wurde und im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle steht. Bei einer Änderung zu Wohnzwecken sind neben den bisher zulässigen Wohnungen höchstens fünf Wohnungen je Hofstelle zulässig.
Bestandsschutz: Schutz und Grenzen
Eine bauliche Anlage, die rechtmäßig errichtet und genutzt wird, darf grundsätzlich weiter so genutzt werden, auch wenn sich das Recht später ändert. Dieser Bestandsschutz wurzelt in der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Seit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus den späten 1990er Jahren (unter anderem BVerwG, Urteil vom 07.11.1997 – 4 C 7.97) ist ein unmittelbarer Rückgriff auf Art. 14 GG jedoch nicht mehr möglich; Inhalt und Grenzen des Bestandsschutzes ergeben sich aus dem einfachen Gesetz. Für Niedersachsen regelt § 85 NBauO, dass rechtmäßig bestehende Anlagen an neue Vorschriften nur angepasst werden müssen, wenn dies zur Gefahrenabwehr nach § 3 Abs. 1 NBauO erforderlich ist.
Der Bestandsschutz reicht nur so weit wie die genehmigte oder rechtmäßig ausgeübte Nutzung. Er deckt Instandhaltung und Reparaturen, nicht aber eine Nutzungsänderung oder Umbauten, die die Identität des Gebäudes verändern. Wird die Nutzung endgültig aufgegeben, erlischt der Bestandsschutz. Ob eine bloße Unterbrechung schadet, hängt von den Umständen des Einzelfalls und der Rechtsprechung des jeweiligen Landes ab. Je länger eine Nutzung ruht, desto eher wird eine Aufgabe angenommen. Bei Leerstand sollten Eigentümer daher dokumentieren, dass sie die Nutzung fortsetzen wollen.
Typische Fälle aus der Praxis
Wohnen im Gewerbegebiet: In einem festgesetzten Gewerbegebiet sind Wohnungen nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO nur ausnahmsweise für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie Betriebsinhaber und Betriebsleiter zulässig. Die Umwandlung von Büros in allgemeine Wohnungen ist dort regelmäßig nicht genehmigungsfähig.
Gastronomie: Die Umnutzung eines Ladens in eine Gaststätte wirft Fragen des Lärm- und Brandschutzes und der Gebietsverträglichkeit auf. Schon die Ausweitung der Öffnungszeiten oder ein Lieferdienst kann die Variationsbreite überschreiten.
Ferienwohnungen: Nach § 13a BauNVO gehören Ferienwohnungen in der Regel zu den nicht störenden Gewerbebetrieben oder, bei baulich untergeordneter Bedeutung, zu den Betrieben des Beherbergungsgewerbes. Eine als Dauerwohnung genehmigte Wohnung darf daher nicht ohne Weiteres als Ferienwohnung vermietet werden.
Landwirtschaftliche Gebäude: Für die Umnutzung von Ställen und Scheunen im Außenbereich ist § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB maßgeblich. Die Siebenjahresfrist seit Aufgabe der landwirtschaftlichen Nutzung sollte frühzeitig geprüft werden.
Stellplätze bei der Nutzungsänderung
Nach § 47 Abs. 1 Satz 2 NBauO muss bei einer Nutzungsänderung nur der durch die Änderung verursachte Mehrbedarf an Einstellplätzen gedeckt werden, auch wenn bisher notwendige Einstellplätze fehlten. Seit dem 1. Juli 2024 gilt die landesrechtliche Einstellplatzpflicht nach § 47 Abs. 1 Satz 3 NBauO nicht mehr für den durch Wohnungen verursachten Bedarf. Für gewerbliche Umnutzungen bleibt sie bestehen; Gemeinden können die Zahl der notwendigen Einstellplätze durch örtliche Bauvorschrift festlegen. In anderen Ländern ist die Stellplatzpflicht je nach Bundesland unterschiedlich geregelt, häufig über kommunale Satzungen.
Zum Ablauf des Genehmigungsverfahrens siehe Baugenehmigung: Ablauf und Rechtsschutz.
Häufige Fragen
Brauche ich für jede Nutzungsänderung eine Baugenehmigung?
Nein. In Niedersachsen ist eine Nutzungsänderung nach § 60 Abs. 2 Nr. 1 NBauO verfahrensfrei, wenn für die neue Nutzung keine anderen planungsrechtlichen und keine weitergehenden bauordnungsrechtlichen Anforderungen gelten. In vielen Fällen ist jedoch eine Genehmigung oder ein Mitteilungsverfahren nach § 62 NBauO erforderlich.
Ist die Vermietung als Ferienwohnung eine Nutzungsänderung?
In der Regel ja. Ferienwohnungen sind nach § 13a BauNVO bauplanungsrechtlich gewerbliche Nutzungen. Eine als Dauerwohnung genehmigte Wohnung bedarf für die Ferienvermietung daher regelmäßig einer Genehmigung.
Wann erlischt der Bestandsschutz?
Der Bestandsschutz erlischt, wenn die rechtmäßige Nutzung endgültig aufgegeben wird oder das Gebäude so verändert wird, dass seine Identität verloren geht. Eine Nutzungsänderung ist vom Bestandsschutz nicht gedeckt.
Kann ich eine ehemalige Scheune im Außenbereich zu Wohnungen umbauen?
Unter den Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist das möglich. Unter anderem darf die Aufgabe der landwirtschaftlichen Nutzung nicht länger als sieben Jahre zurückliegen, und es sind höchstens fünf zusätzliche Wohnungen je Hofstelle zulässig.
Muss ich bei einer Nutzungsänderung zusätzliche Stellplätze schaffen?
In Niedersachsen ist nach § 47 Abs. 1 Satz 2 NBauO nur der Mehrbedarf zu decken. Für Wohnungen besteht seit dem 1. Juli 2024 keine landesrechtliche Einstellplatzpflicht mehr. In anderen Ländern ist dies je nach Bundesland unterschiedlich geregelt.
So unterstützen wir Sie: Wir prüfen vorhandene Baugenehmigungen auf ihren Nutzungsumfang, klären, ob eine geplante Nutzungsänderung verfahrensfrei, genehmigungsfrei oder genehmigungsbedürftig ist, und begleiten Bauanträge und Mitteilungsverfahren. Bei behördlichen Einwänden gegen eine bestehende Nutzung vertreten wir Eigentümer und Betreiber im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren.