Größere Bauprojekte setzen häufig einen neuen oder geänderten Bebauungsplan voraus. Ob und wie schnell Baurecht entsteht, hängt dann vom Planverfahren der Gemeinde und von den Verträgen ab, die sie mit dem Vorhabenträger schließt. Diese Seite erläutert die Instrumente aus beiden Perspektiven: der Gemeinde, die ihre Planungshoheit rechtssicher ausüben will, und des Vorhabenträgers, der Planungssicherheit und kalkulierbare Kosten braucht.
Flächennutzungsplan und Bebauungsplan
Das Baugesetzbuch kennt zwei Stufen der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan stellt für das ganze Gemeindegebiet die beabsichtigte Art der Bodennutzung in den Grundzügen dar. Er bindet die Gemeinde, begründet aber keine Baurechte. Der Bebauungsplan enthält nach § 8 Abs. 1 BauGB die rechtsverbindlichen Festsetzungen und wird von der Gemeinde als Satzung beschlossen (§ 10 Abs. 1 BauGB). Er ist grundsätzlich aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 BauGB). Soll ein Bebauungsplan davon abweichen, kann der Flächennutzungsplan im Parallelverfahren geändert werden (§ 8 Abs. 3 BauGB).
Gemeinden haben Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Einen Anspruch auf Aufstellung gibt es nach § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht, und er kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
Das Aufstellungsverfahren nach §§ 2 bis 4b und 10 BauGB
Das Verfahren beginnt mit dem Aufstellungsbeschluss, der ortsüblich bekannt zu machen ist (§ 2 Abs. 1 BauGB). Es folgen die frühzeitige Unterrichtung der Öffentlichkeit und der Behörden (§ 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauGB) und eine Umweltprüfung mit Umweltbericht (§ 2 Abs. 4 BauGB). Der Entwurf wird mit Begründung nach § 3 Abs. 2 BauGB für die Dauer eines Monats, mindestens 30 Tage, im Internet veröffentlicht. Die Behörden und Träger öffentlicher Belange haben ihre Stellungnahmen nach § 4 Abs. 2 BauGB ebenfalls innerhalb eines Monats abzugeben. Wird der Entwurf danach geändert, ist er grundsätzlich erneut zu veröffentlichen (§ 4a Abs. 3 BauGB). Nach § 4b BauGB kann die Gemeinde diese Verfahrensschritte einem Dritten übertragen.
Kern des Verfahrens ist die Abwägung. Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind die abwägungserheblichen Belange zu ermitteln und zu bewerten. Mit dem Satzungsbeschluss und seiner ortsüblichen Bekanntmachung tritt der Bebauungsplan in Kraft (§ 10 Abs. 3 BauGB). Eine sorgfältig dokumentierte Abwägung sichert den Plan gegen eine spätere Normenkontrolle ab.
Beschleunigtes Verfahren und vorhabenbezogener Bebauungsplan
Für Bebauungspläne der Innenentwicklung, also Wiedernutzbarmachung von Flächen und Nachverdichtung, steht das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB zur Verfügung. Es setzt voraus, dass die festgesetzte Grundfläche weniger als 20.000 Quadratmeter beträgt, oder 20.000 bis unter 70.000 Quadratmeter, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalls keine voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen ergibt. Umweltbericht und frühzeitige Beteiligung können entfallen, der Plan darf vom Flächennutzungsplan abweichen, der dann nur berichtigt wird. Ausgeschlossen ist das Verfahren bei UVP-pflichtigen Vorhaben und bei Anhaltspunkten für eine Beeinträchtigung von Natura-2000-Gebieten.
Steht ein konkretes Projekt fest, ist der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach § 12 BauGB oft das passende Instrument. Der Vorhabenträger legt einen mit der Gemeinde abgestimmten Vorhaben- und Erschließungsplan vor und verpflichtet sich im Durchführungsvertrag vor dem Satzungsbeschluss, das Vorhaben innerhalb einer bestimmten Frist durchzuführen und die Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise zu tragen. Über die Einleitung des Verfahrens entscheidet die Gemeinde auf Antrag nach pflichtgemäßem Ermessen (§ 12 Abs. 2 BauGB). Ein Wechsel des Vorhabenträgers bedarf ihrer Zustimmung (§ 12 Abs. 5 BauGB). Wird das Vorhaben nicht fristgerecht verwirklicht, soll die Gemeinde den Plan aufheben, ohne dass der Vorhabenträger daraus Ansprüche herleiten kann (§ 12 Abs. 6 BauGB). Durchführungsfristen sollten daher mit Finanzierung und Grundstückskauf abgestimmt sein.
Städtebaulicher Vertrag: Folgekosten, Angemessenheit, Kopplungsverbot
Nach § 11 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde städtebauliche Verträge schließen. Typische Gegenstände sind Planung und Erschließung durch den Vertragspartner auf eigene Kosten, Quoten für geförderten Wohnraum und die Übernahme von Kosten, die der Gemeinde für städtebauliche Maßnahmen entstehen und Voraussetzung oder Folge des Vorhabens sind. Dazu zählen insbesondere Folgekosten für Kita- und Grundschulplätze. Der Erschließungsvertrag ist heute ein Unterfall des städtebaulichen Vertrags nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB. Lehnt die Gemeinde in einem qualifiziert beplanten Gebiet ein zumutbares Erschließungsangebot ab, muss sie nach § 124 BauGB selbst erschließen. Weitere Hinweise enthält unsere Seite zum Erschließungsvertrag.
Zwei Grenzen sind zu beachten. Die vereinbarten Leistungen müssen nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB den gesamten Umständen nach angemessen sein. Und nach dem Kopplungsverbot des § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB ist eine Leistung unzulässig, wenn der Vertragspartner auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte, etwa weil sein Vorhaben schon nach § 34 BauGB genehmigungsfähig ist. Folgekosten dürfen nur verlangt werden, soweit ein nachvollziehbarer Ursachenzusammenhang mit dem Vorhaben besteht. Der Vertrag bedarf der Schriftform (§ 11 Abs. 3 BauGB), bei Grundstücksübertragungen der notariellen Beurkundung.
Sicherung der Planung: Veränderungssperre und Zurückstellung
Nach einem Aufstellungsbeschluss kann die Gemeinde die künftige Planung durch eine Veränderungssperre als Satzung sichern (§§ 14, 16 BauGB). Sie tritt nach § 17 BauGB nach zwei Jahren außer Kraft, kann um ein Jahr und bei besonderen Umständen um ein weiteres Jahr verlängert werden. Bereits genehmigte Vorhaben und die Fortführung einer ausgeübten Nutzung bleiben unberührt (§ 14 Abs. 3 BauGB). Dauert die Sperre länger als vier Jahre, ist den Betroffenen nach § 18 BauGB eine Entschädigung zu leisten. Ohne Veränderungssperre kann die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über einen Bauantrag nach § 15 Abs. 1 BauGB für bis zu zwölf Monate zurückstellen.
Eine Veränderungssperre ist nur wirksam, wenn die Planung bei ihrem Erlass bereits ein Mindestmaß an Konkretisierung erreicht hat. Eine reine Verhinderungsplanung kann sie nicht tragen. Die Veränderungssperre ist als Satzung mit dem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO angreifbar, die Zurückstellung als Verwaltungsakt mit Widerspruch und Klage.
Planerhaltung nach §§ 214 und 215 BauGB
Nicht jeder Fehler führt zur Unwirksamkeit eines Bebauungsplans. Nach § 214 Abs. 1 BauGB sind Verfahrens- und Formfehler nur in den dort genannten Fällen beachtlich, etwa bei wesentlichen Ermittlungs- und Bewertungsfehlern, die offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen sind, oder bei Fehlern der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung. Mängel im Abwägungsvorgang sind nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Bestimmte Fehler werden nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht werden. Die Gemeinde kann Fehler im ergänzenden Verfahren beheben und den Plan rückwirkend in Kraft setzen (§ 214 Abs. 4 BauGB).
Gemeinden sollten deshalb in der Bekanntmachung auf diese Rügefristen hinweisen (§ 215 Abs. 2 BauGB). Vorhabenträger, die auf einen neuen Plan bauen, sollten den Ablauf der Jahresfrist nach § 47 Abs. 2 VwGO für Normenkontrollanträge in ihre Risikoplanung einbeziehen.
Häufige Fragen
Hat ein Vorhabenträger einen Anspruch auf einen Bebauungsplan?
Nein. Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB besteht auf die Aufstellung von Bauleitplänen kein Anspruch, und er kann auch nicht durch Vertrag begründet werden. Beim vorhabenbezogenen Bebauungsplan muss die Gemeinde über einen Antrag auf Einleitung nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden.
Wann kann ein Bebauungsplan im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden?
Nach § 13a BauGB für Bebauungspläne der Innenentwicklung mit einer Grundfläche von weniger als 20.000 Quadratmetern, oder bis unter 70.000 Quadratmetern nach einer Vorprüfung des Einzelfalls ohne voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen.
Welche Folgekosten darf eine Gemeinde im städtebaulichen Vertrag verlangen?
Kosten für städtebauliche Maßnahmen, die Voraussetzung oder Folge des Vorhabens sind, etwa für Kita- und Schulplätze (§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB). Die Leistungen müssen angemessen sein, und nach dem Kopplungsverbot darf nichts verlangt werden, worauf auch ohne Vertrag ein Anspruch bestünde.
Wie lange darf eine Veränderungssperre dauern?
Sie tritt nach § 17 BauGB nach zwei Jahren außer Kraft und kann um ein Jahr sowie bei besonderen Umständen um ein weiteres Jahr verlängert werden. Bei einer Dauer von mehr als vier Jahren ist nach § 18 BauGB eine Entschädigung zu leisten.
Innerhalb welcher Frist muss ich Fehler eines Bebauungsplans rügen?
Bestimmte Verfahrens-, Form- und Abwägungsfehler werden nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht werden. Auch der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 2 VwGO innerhalb eines Jahres zu stellen.
So unterstützen wir Sie: Für Gemeinden begleiten wir Planverfahren von der Aufstellung bis zur Bekanntmachung, entwickeln Baulandmodelle und gestalten städtebauliche Verträge, Durchführungs- und Erschließungsverträge, die Angemessenheit und Kopplungsverbot standhalten. Vorhabenträger beraten wir bei der Vorbereitung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans, bei Vertragsverhandlungen über Folgekosten und Sozialquoten sowie gegen Veränderungssperren und Zurückstellungen. Näheres finden Sie unter Baurecht für Kommunen und Baurecht für Bauträger und Projektentwickler. Ist ein Plan nicht erforderlich, kann der Bau-Turbo nach § 246e BauGB eine Alternative sein.